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                行政賠償
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                行政審判專欄 | 國有土地使用權人的合法權益在國有土地房屋征收中同樣應予保護 -者彥貴訴平涼市崆峒區人民政府征收與補償辦公室行政征收一案

                來源:快三三期必中行政庭 作者:嶽學敏 責任編輯:王智慧 發布時間:2020/3/27 15:25:31 閱讀次數:
                字號:A A    顏色:

                國有土地使用權人的合法權益在國有土地房屋征收中同樣應予保護

                -者彥貴平涼市崆峒區人民政府征收與補償辦公室行政征收一案

                作者:嶽學敏

                編者註:本案是一起國有土地上房屋征收與補償的典型案例,該案典型之處在於,國有土地房屋征收因某些原因導致國有土地上房屋已被拆除,國有土地使用權與房屋所有權分開時,被征收人權益如何得到保護。本案對於國有土地使用權與房屋所有權的關系以及征收國有土地房屋時,兩項權利如何得到保護進行了詳細的論述,明確了對國有土地上房屋征收的補償是包含了國有土地使用權補償的。本篇裁判文書獲第七屆全國行政審判優秀業務成果裁判文書類三等獎。

                裁判要旨

                由於對國有土地上房屋的征收,提前收回國有土地使用權,必然會給被征收人造成損失,給予被征收人相應的補償,符合物權法的立法精神。至於國有土地使用權價值的計算,《條例》雖未專門明確規定,但根據《條例》第十九條第一款“對被征收房屋價值的補償,不得低於房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。對被征收房屋以市場價值作為補償標準,不僅包括對房屋的補償,也應當包括對土地使用權的補償,這樣才可確保被征收人的居住條件有改善、生活水平不下降。對國有土地上房屋所有權人補償內容已經包含了國有土地使用權補償的,對同時收回的國有土地的使用權人不再單獨給予補償,相反,則應當給予補償。

                案情介紹

                原告者彥貴與第三人羅彩梅之夫者清芳(已故)系同胞兄弟。1982年3月16日,由原平涼縣房地產管理局為張學芳、馬彩霞二人“在涇河路蘭虎西面劃撥地皮297平方米,東至西11米,南至北27米”。1997年8月5日,者清芳與者彥貴協商,就該院落內房產簽訂了一份贈與協議書,並在原平涼市公證處辦理了公證。同年8月7日,者清芳又將該房產以30000元的價格賣給者彥貴,者彥貴隨後辦理了房屋產權轉移登記。1999年6月10日,平涼市產權產籍監理處向者彥貴頒發了11217號房屋所有權證。此後,者彥貴一直居住在新民北路74號院內。2002年9月1日,者彥貴欲拆房翻修,者清芳反悔並與妻子羅彩梅出面阻止。2002年10月9日,者彥貴、張學芳以者清芳、羅彩梅侵犯其財產權為由向平涼市崆峒區人民法院提起訴訟,在審理過程中,羅彩梅以該案涉訴房產權屬不清,需要通過另一訴訟厘清為由申請延期審理,該院即裁定中止審理。2002年12月16日,平涼市崆峒區公證處作出撤銷贈與協議公證書的決定。2003年7月28日,平涼市建設局註銷了者彥貴持有的私產字第11217號房屋所有權證,並向者清芳頒發了私產字第16959號房屋所有權證。2003年11月11日,平涼市國土資源局向者清芳、羅彩梅發放了平國用(2003)第322號國有土地使用權證,土地使用權面積為244.00平方米。者彥貴不服,於2004年2月13日向平涼市崆峒區人民法院起訴。2004年5月12日平涼市崆峒區人民法院以(2004)崆監行初字第06號行政判決,撤銷了平涼市建設局對者彥貴關於平涼市崆峒區新民北路74號院落房產權(私產字第11217號房產證)的註銷登記,撤銷了平涼市建設局對者清芳房產所有權(私產字第16959號)的權屬登記。後因平涼市產權產籍監理處又作出註銷者彥貴私產字第11217號房屋所有權證的決定,者彥貴不服,歷經起訴、上訴及申訴,最終於2007年3月15日,甘肅省高級人民法院作出(2007)甘行再字第01號行政判決,維持了平涼市中級人民法院(2004)平中行終字第7號行政判決,即撤銷了註銷者彥貴私產字第11217號房屋所有權證的決定。者彥貴與平涼市產權產籍監理處訴訟期間,者清芳在該院進行了房屋翻建。2005年8月22日,者清芳、羅彩梅向平涼市國土資源局申請辦理土地變更登記,平涼市國土資源局在不知房屋所有權證已被生效判決撤銷的情況下,為其進行了變更登記,註銷了平國用(2003)第322號國有土地使用權證,給者清芳、羅彩梅之子者俊峰辦理了平國用(2005)第874號國有土地使用權證,面積96.20平方米,為者清芳、羅彩梅辦理了(2005)第875號國有土地使用權證,面積為147.80平方米。2006年4月1日,者俊峰以36463.60元將房屋轉讓給古正泉。2007年4月16日,者彥貴向平涼市國土資源局提出申請,要求確認土地使用權,辦理土地登記。平涼市人民政府於2007年8月16日作出平行決字(2007)第01號《土地權屬爭議案件行政決定書》認為:雙方訴爭院落最早劃撥297.00平方米,但實際占地404.00平方米,除去於彥生、馬彩霞占地160.00平方米外,尚余244.00平方米,鑒於者俊峰已與古正泉簽了《國有土地使用權出讓合同》,該合同符合規定,故此宗地96.20平方米須另行處理。剩余宗地面積147.00平方米,可依法進行確權。決定:1.註銷者清芳持有的(2005)第875號國有土地使用權證;2.註銷對該宗地的土地登記。確定者彥貴對新民北路74號147.80平方米的國有土地享有使用權。者清芳不服該處理決定,提出行政復議申請,甘肅省人民政府經復議後,作出了復議維持決定。者清芳又以平涼市政府的處理決定和一審判決錯誤為由提起訴訟,經甘肅省高級人民法院終審,判決駁回者清芳的上訴,維持原判。此後,者彥貴向平涼市國土資源局要求註銷者俊峰持有的平國用(2005)第874號國有土地使用權證,並確認96.20平方米土地使用權歸屬。2008年8月7日,平涼市人民政府作出不予受理決定。者彥貴不服並提起訴訟。平涼市中級人民法院判決維持平涼市人民政府作出的不予受理決定。者彥貴不服該判決並提起上訴。甘肅省高級人民法院於2009年2月11日作出(2009) 甘行終字第4號行政判決書,判決撤銷了平涼市中級人民法院(2008)平中行初字第27號行政判決,撤銷了平涼市人民政府平政土決字(2008)01號土地權屬爭議案件不予受理決定。2009年3月16日,平涼市人民政府給古正泉頒發了國有土地使用證。者彥貴不服該頒證行為提起訴訟。平涼市中級人民法院一審判決後,者彥貴不服,提起上訴。甘肅省高級人民法院於2010年3月16日作出行政判決,確認平涼市人民政府向古正泉頒發平國用(2009)字第024號國有土地使用證的行政行為違法。者彥貴、張學芳遂申請恢復審理其於2002年10月9日向平涼市崆峒區人民法院提起的財產侵權糾紛一案。2011年6月12日,平涼市崆峒區人民法院作出(2002)平民二初字第281號民事判決,“限被告者清芳、羅彩梅於本判決生效後30日內返還原告者彥貴、張學芳147.8平方米土地使用權,並自行拆除在該宗地上的建築物”。羅彩梅不服並申請再審,平涼市崆峒區人民法院經再審判決,維持了(2002)平民二初字第281號民事判決。羅彩梅不服並提起上訴,平涼市中級人民法院於2014年9月16日作出終審判決,駁回上訴,維持原判。2011年10月18日,者彥貴向崆峒區人民法院遞交《申請執行書》,要求強制執行者清芳、羅彩梅歸還其享有的147.8平方米土地使用權,並自行拆除在該宗地上的建築物。2015年5月15日,平涼市崆峒區人民法院以羅彩梅、者俊峰已自行拆除在該宗地上的建築物並交給者彥貴147.8平方米土地使用權為由向者彥貴送達了結案通知書。2015年6月8日,平涼市崆峒區人民政府作出征收新民北路西片區棚戶區改造工程規劃範圍內的國有土地上的房屋的決定。原告者彥貴即多次向平涼市政府、平涼市棚改辦等相關單位發送郵政快遞,申明自己系涉案土地的所有權人,請求對涉案土地提前收回並予以補償。2015年11月7日,被告平涼市崆峒區人民政府征收與補償辦公室與第三人羅彩梅簽訂國有土地上房屋征收補償安置協議。當日,平涼中心城區棚戶區改造管理中心新民北路西片區征收四組以者俊峰為被征收人向平涼中心城區棚戶區改造管理中心出具了房屋征收補償費為1331049.40元的付款通知單。

                另查明,2009年3月16日,平涼市人民政府為古正泉頒發平國用(2009)字第024號《國有土地使用證》後,上訴人者彥貴不服提起訴訟,最終經甘肅省高級人民法院於2010年3月16日作出(2010)甘行終字第16號行政判決書,判決確認平涼市人民政府向古正泉頒發平國用(2009)字第024號《國有土地使用權證》的行政行為違法。2011年1月11日,上訴人者彥貴提起行政賠償訴訟,要求平涼市人民政府承擔為其在同等地段劃撥96.20平方米土地或者賠償134萬元的賠償責任,最終經甘肅省高級人民法院於2014年8月18日作出(2014)甘行賠終字第2號行政賠償判決書,認為“雖然民事侵權責任人者清芳(已死亡)、羅彩梅是造成者彥貴損失的直接責任人,但是平涼市人民政府的違法頒證行為客觀上為者清芳、羅彩梅虛假登記提供了便利,其違法頒發國有土地使用證導致該土地使用權無法恢復在者彥貴名下,該行為與造成者彥貴經濟損失之間存在法律上的利害關系和因果關系。……平涼市人民政府承擔行政賠償責任後,有權就其承擔的數額向民事侵權責任人行使追償權。本案訴爭土地使用權的價格經甘肅省價格認證中心復核為330928元,該鑒定結論已送達雙方當事人。鑒於本案涉及的96.20平方米土地使用權被直接侵權人者清芳、羅彩梅占用並修建房屋在先,被上訴人平涼市人民政府違法頒證行為在後,故酌情考慮按甘肅省價格認證中心作出的甘價證復字(2013)10號鑒定該地價款330928元的50%,由平涼市人民政府予以賠償並承擔價格鑒定費14900元。”判決由平涼市人民政府賠償上訴人者彥貴直接經濟損失180364元2015年6月8日,平涼市崆峒區人民政府決定對新民北路西片棚戶區改造工程規劃範圍內國有土地上房屋實施征收時,上訴人者彥貴持有的位於崆峒區新民北路74號國有土地上私產字第11217號房屋所有權證所登記的房屋已不存在。

                 

                 

                根據《中華人民共和國物權法》第四十二條第三款“征收單位、個人的房屋及其他不動產,應當依法給予拆遷補償,維護被征收人的合法權益;征收個人住宅的,還應當保障被征收人的居住條件。”和《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《條例》)第二條“為了公共利益的需要,征收國有土地上單位、個人的房屋,應當對被征收房屋所有權人(以下稱被征收人)給予公平補償。”的規定,為保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要,平涼市崆峒區人民政府可以征收國有土地上的房屋,也可以依法收回國有土地使用權,但必須對被征收人給予及時公平補償。同時,根據《條例》第十五條“房屋征收部門應當對房屋征收範圍內房屋的權屬、區位、用途、建築面積等情況組織調查登記,被征收人應當予以配合。調查結果應當在房屋征收範圍內向被征收人公布。”的規定,平涼市崆峒區人民政府確定的房屋征收部門即本案另一上訴人平涼市崆峒區人民政府征收與補償辦公室有義務查明被征收房屋及土地的權屬狀態,即平涼市崆峒區人民法院作出(2004)崆監行初字第06號行政判決,撤銷平涼市建設局對者清芳持有的私產字第16959號房屋所有權權屬登記;甘肅省高級人民法院維持平涼市中級人民法院作出的(2004)平中行終字第7號行政判決,撤銷平涼市產權產籍監理處註銷者彥貴私產字第11217號房屋所有權證的決定;平涼市人民政府於2007年8月16日作出的平行決字(2007)第01號土地權屬爭議案件行政決定,確定者彥貴對新民北路74號147.80平方米的國有土地享有使用權的事實,亦有義務就被征收範圍內房屋的自然狀態,即2011年6月12日,平涼市崆峒區人民法院作出(2002 )平民二初字第281號民事判決書,判決“限被告者清芳、羅彩梅於本判決生效後30日內返還原告者彥貴、張學芳147.8平方米土地使用權,並自行拆除在該宗地上的建築物”;2015年5月15日,該院向上訴人者彥貴、張學芳出具結案通知書,表明本案原審第三人羅彩梅及其子者俊峰已自行拆除在該宗地上的建築物,並交付者彥貴147.8平方米土地使用權的事實,進行調查登記並公布,但上訴人平涼市崆峒區人民政府征收與補償辦公室卻未盡到該項義務,導致錯誤確定被征收人,與本案第三人羅彩梅於2015年11月7日簽訂了《關於平涼市崆峒區新民北路74號院內國有土地上房屋征收補償安置協議》並支付了補償費用,侵害了上訴人者彥貴、張學芳的合法權益,原審法院據此撤銷該協議並無不當。對上訴人平涼市崆峒區人民政府征收與補償辦公室所提該協議合法及上訴人者彥貴、張學芳與該協議不具有利害關系的上訴意見不予支持。

                關於上訴人者彥貴、張學芳上訴提出原審法院判決駁回其賠償請求錯誤,以及上訴人平涼市崆峒區人民政府征收與補償辦公室上訴提出者彥貴、張學芳的房屋已被原審第三人羅彩梅拆除,其享有使用權的國有土地上已無房屋,且該土地系政府劃撥,不應給予補償的意見,根據《條例》第十三條第三款“房屋被依法征收的,國有土地使用權同時收回”和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十條“國家對土地使用者依法取得的土地使用權,在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下,根據社會公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,並根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。”以及《最高人民法院關於征收國有土地上房屋時是否應當對被征收人未經登記的空地和院落予以補償的答復》中“國有土地上房屋征收補償中,應將當事人合法享有國有土地使用權的院落、空地面積納入評估範圍,按照征收時的房地產市場價格一並予以征收補償”的規定精神,由於對國有土地上房屋的征收,提前收回國有土地使用權,必然會給被征收人造成損失,給予被征收人相應的補償,符合物權法的立法精神。至於國有土地使用權價值的計算,《條例》雖未專門明確規定,但根據《條例》第十九條第一款“對被征收房屋價值的補償,不得低於房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值,由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。”《國有土地上房屋征收評估辦法》第十四條“被征收房屋價值評估應當考慮征收房屋的區位、用途、建築結構、新舊程度、建築面積以及占地面積、土地使用權等影響被征收房屋價值的因素。……”及《城鎮土地估價規程》等規定精神,對被征收房屋以市場價值作為補償標準,不僅包括對房屋的補償,也應當包括對土地使用權的補償,這樣才可確保被征收人的居住條件有改善、生活水平不下降。對國有土地上房屋所有權人補償內容已經包含了國有土地使用權補償的,對同時收回的國有土地的使用權人不再單獨給予補償,相反,則應當給予補償。盡管本案上訴人者彥貴、張學芳享有的國有土地使用權是以劃撥取得,與通過出讓取得有所區別,但已經法定程序確認合法,即具有對政府許可行為的信賴利益,應當給予保護。法律並無在行政征收過程中不得對劃撥取得土地使用權人給予補償的規定,上訴人平涼市崆峒區人民政府征收與補償辦公室認為不予補償的意見,缺乏法律依據,本院不予支持。正因上訴人者彥貴、張學芳享有的土地使用權在起訴時已經法定程序征收,平涼市崆峒區人民政府負有依法予以補償的法定義務,雖然上訴人者彥貴、張學芳起訴請求是“請求判決被告賠償原告經濟損失200萬元及利息(按銀行同期貸款利率從應付征收補償款之日起至全款付清之日期間利息)”,但在補償條件已經成熟的情況下,過分強調訴判對應關系,則會造成程序空轉,增加當事人訴累,不符合訴訟經濟及行政訴訟法維護行政相對人合法權益的立法目的。

                綜上,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、第三款之規定,判決:一、維持靜寧縣人民法院作出的(2017)甘0826行初字第11號行政判決第一項,即“撤銷被告平涼市崆峒區人民政府征收與補償辦公室與第三人羅彩梅簽訂的關於平涼市崆峒區新民北路74號院內國有土地上房屋征收補償安置協議”;二、撤銷靜寧縣人民法院作出的(2017)甘0826行初字第11號行政判決第二項,即“駁回原告者彥貴、張學芳要求被告平涼市崆峒區人民政府征收與補償辦公室賠償經濟損失200萬元的訴訟請求”;三、由上訴人平涼市崆峒區人民政府征收與補償辦公室依法對上訴人者彥貴、張學芳給予補償。